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文物安全责任体系剖析——以十三陵文物被盗案为例 2017-06-27 15:18:17   作者:李明凤      来源:中国文物报   已阅读
图片版权归原作者所有     近日,被媒体大量报道的全国重点文物保护单位十三陵思陵两个石烛台文物被盗案在社会上引起了广泛的关注。虽然公安机关仅用18天便侦破案件追回了被盗文物,但本案的发生原因及追责程序仍然牵动着人们的神经。本文以十三陵文物被盗案为例,对当前我国的文物安全责任体系进行剖析,以梳理文物安全责任体系的构成、特点及分类,探讨文物安全追责的原则和尺度。     本文论述的文物安全责任体系特指,在我国现行文物保护法律框架下,行使文物安全管理权能、履行文物安全管理与监督职责的过程中,产生的各种责任之间既相互协调牵制,又相互统一的责任体系。     一、文物安全责任体系的构成     文物安全责任体系由文物安全行政管理和非文物安全行政管理两类责任体系构成。     1.文物安全行政管理责任体系     文物安全行政管理责任体系是指承担文物安全保护职责的各级人民政府及其各个职能部门根据文物保护法律法规(以下简称文物保护法)的规定,进行社会管理所形成的彼此之间既相互联系又分工明确的具有相对确定性的文物安全行政管理责任的总和。文物保护法第八条规定,各级人民政府承担文物保护主体责任,各级文物行政主管部门对文物保护行使行业监督管理职责。各级人民政府的各个相关部门在其职责范围内承担文物保护责任。第九条明确,各级人民政府要确保文物安全。可见,文物安全的主体责任也在各级人民政府。各级文物行政主管部门根据其职能履行文物安全行业监督管理职责。按照文物保护法的规定,其他行政部门的文物安全责任是根据其部门职责范围来承担的。各级人民政府有关行政部门,如:规划、住建、财政、工商、海关、水利、林业、宗教等部门,都应当依法认真履行其所承担的保护文物的职责,维护文物管理秩序,确保文物安全。     2.非文物安全行政管理责任体系     非文物安全行政管理责任体系是指文物安全行政管理职能以外的,负有保障文物安全义务的国家司法机关在其法定职责范围内所应承担的文物安全职责和社会组织、公民个人在其生产、生活过程中所应承担的与文物安全保护相关的责任的总和。当发生了文物犯罪刑事案件时,国家司法机关依据法律规定,在其各自的职责范围内履行文物安全保护责任。公安机关行使文物犯罪刑事案件的立案侦查权,承担着预防和打击文物犯罪的重要职责。人民检察院代表国家进行公诉,承担着依法追究文物犯罪被告人刑事责任的法定职责。人民法院依法审判并对文物刑事案件的罪犯予以刑事处罚。文物保护法第七条规定,一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。社会组织以及公民个人在其生产、生活过程中与文物保护发生交叉时,便会形成保护文物的法定义务,须依法履行文物安全保护责任。例如,建设工程施工或农业生产、生活建房中发现文物的,都应当保护现场,立即报告当地文物行政主管部门处理。因为地下埋藏的文物依法属于国家所有(除非能够证明为祖传),任何单位或者个人不得哄抢、私分和藏匿。非文物安全行政管理责任的产生都是基于一定的客观事实,从这一意义来说其具有不确定性。     文物安全行政管理和非文物安全行政管理两类责任体系二者缺一不可,相辅相成,共同构成我国的文物安全责任体系。     3.十三陵文物被盗案文物安全责任体系的构成     十三陵是国务院于1961年公布的第一批全国重点文物保护单位。为了加强对十三陵的管理和文物保护工作,1981年6月,国家专门成立了十三陵特区办事处(以下简称办事处),作为昌平区(原昌平县)人民政府的正处级派出机构,负责十三陵等重要文物保护单位的统筹管理工作。办事处是根据文物保护法的要求为十三陵设置的专门的保护管理机构,其依法行使十三陵日常安全管理职责,对昌平区文化委员会(以下简称昌平区文委)负责。同时,向昌平区人民政府负责。昌平区文委向北京市文物局负责,北京市文物局向国家文物局负责。各级文物行政主管部门逐级承担十三陵文物安全的监督管理职责。同时,向其所在的同级人民政府负责。昌平区人民政府的其他部门在各自的职责范围内承担十三陵文物安全的行政管理责任。     十三陵思陵两个石烛台被盗已久,但未能及时进入刑事案件立案侦查程序,而是被文物保护志愿者个人发现,经新闻媒体曝光后,公安机关进行立案侦查破获案件,逮捕犯罪嫌疑人,随后进入司法审判程序,这里所产生的文物安全责任均为非文物安全行政管理责任,但其对保护十三陵文物安全却起到了非常重要的作用。     二、文物安全责任体系的分类     1.责任实现体系和责任追究体系     以是否正确履行文物安全管理职能和实现文物安全管理的社会效益将文物安全责任体系分为责任实现体系和责任追究体系。在各个主体依法正确履行职责的情况下,出现的文物安全管理各项职能有效衔接,社会效益十分理想的状态,形成文物安全管理责任实现体系。在各个主体依法履行职责时,介入了某种因素或履行职责未达到法律规定的要求时,所出现的文物安全管理秩序被打断或中断的状态,未能实现文物安全管理的法益追求,依法进行的责任追究,形成责任追究体系。     十三陵文物被盗案正是由于思陵两个石烛台文物被犯罪分子盗窃从而中断了文物安全管理的正常秩序,引起了文物安全的危害,所以进入了责任追究体系。目前,十三陵特区办事处党政和文物安全主要负责人已有6人受到了免职等处分,有关纪检部门表示后续还将严肃处理。     2.保护管理机构的直接文物安全管理职责与各级文物行政主管部门的行业文物安全监督管理职责     以文物安全管理职责是否直接作用于被管理对象,分为保护管理机构的直接文物安全管理职责与各级文物行政主管部门的行业文物安全监督管理职责。前者指文物保护单位的保护管理机构履行的日常文物安全看护、隐患整改落实、重大文物安全隐患上报等文物安全管理直接责任,后者指各级文物行政主管部门履行的文物安全行业监督管理职责,包括:督促、检查属地人民政府及其保护管理机构或下级文物行政主管部门执行文物保护法和具体文物安全管理行政决定的有关情况;指导、督促其达成文物安全管理的行政目标;制定行业监督管理的政策和方针等。     保护管理机构的文物安全管理职责属于执行性行政的范畴,各级文物行政主管部门的行业文物安全监督管理职责属于督导性行政的范畴。前者的安全责任直接作用于文物保护单位,后者是通过访视、查询、督察和检查等方式来行使行政检查职权的。     办事处对十三陵文物安全负有直接管理责任,按照国家文物局《文物安全与行政执法信息上报及公告办法》的规定,在发现思陵文物被盗后,负有及时上报的义务,但其瞒报思陵案发情况长达近9个月之余,致使公安机关不能及时立案查处,侦破案件,追回被盗文物,因此,其行为违法,应承担未履行职责的不利法律后果。各级文物行政主管部门承担监督管理职责,对立案侦查,追回被盗文物负有督促、指导等监督管理义务。     3.文物安全行政责任与文物安全司法责任     根据承担文物安全责任的主体之不同,分为文物安全行政责任与文物安全司法责任。前者属于行政管理职责的范畴,后者属于国家司法职责的范畴。文物火灾事故、文物刑事案件的发生具有不确定性和不可预见性。在发生文物安全事故和刑事案件时,行政责任需要与司法责任紧密配合、无缝衔接,才能确保受到损害的文物安全法益及时被修补并回到正常行政管理秩序中来。     十三陵文物被盗案处理中,公安机关北京市公安局昌平分局及时立案侦查,北京市文物局全力配合公安机关破案工作,组织文物鉴定专家进行现场被盗文物勘查和鉴定分析,向公安机关提供鉴定评估报告,至4月7日案件侦破,追回被盗文物,无不体现了文物安全行政责任与司法责任的紧密配合和良好效果。由此可见,在打击文物犯罪中,做好行刑衔接非常重要。     三、文物安全责任体系的特点     1.层级性。文物安全主体的职责具有双重层级性。一是,形成区(县)级、市(州)级、省(直辖市)级、国家级文物行政主管部门由低到高逐级向上一级负责的四级纵向行业监督管理特点。二是,各级文物行政主管部门要对各自的同级人民政府负责,形成双重领导制。     2.多边性。承担文物安全责任的主体涉及多个政府职能部门,文物部门作为行政主管部门,单一履职是难以实现所有的行政管理要求的。必须借助于政府其他部门文物安全职责的履行,才能实现文物安全行政管理的总体目标。多个部门的不同职责的有效配合是提高总体文物安全管理效能的关键。     3.复杂性。文物安全管理工作,既有不可移动文物和可移动文物之分,又有本体安全和环境安全的要求;既有防火,又有防盗;既有防拆毁,又有防违法建设;存在管理对象既有物,又有人等等不同的情形,只有政府各相关职能部门互相配合、有效衔接、共同履行文物安全管理职责才能确保文物安全。所以说,文物安全工作是一项复杂的系统工程。     4.权责适应性。各级文物部门是文物安全的主管部门,但不是唯一的责任主体。各级文物行政部门负责文物安全监督管理的司(局、处、科)室的履职行为只能通过检查督导的方式来进行。此种检查本身具有强制性,但检查的督导意见却不具有强制执行力,需要被检查主体进行履职才能实现。文物安全隐患的整改落实往往需要政府其他职能部门提供条件和技术指导,更需要当地政府统筹协调文物安全保卫各方面的工作。目前,全国能够独立立案查处文物违法案件的文物行政部门更是凤毛麟角。因此,我们必须承认各级文物行政主管部门行业监督管理责任的有限性,才能正确对待文物安全行政管理职能的实现问题。发生文物安全事故与案件,政府主体责任是否落实往往是根本原因。     四、文物安全责任追究的原则     文物安全责任追究应遵循以下三大原则:     1.法定性原则。依法进行文物安全责任追究是依法治国和依法行政的内在要求。责任法定是归责合理性、正当性的基本要求,也是贯彻现代法治原则的具体体现。责任法定要求归责机关要遵循文物保护法对责任追究的实体性规定,即,要在文物保护法规定的范围内确定责任,不得于法外随意另行创设责任。同时,要求归责机关区分各种法律责任的形式,并注意各种法律责任之间的协调问题。还要求归责机关进行责任追究要遵循法律责任的程序性规定。     依法追责必须坚持违法责任原则,这是依法追责的首要要求。违法责任即:文物保护法律法规的条文事先设置了义务性或禁止性规定的,主体一旦违反,要如何承担不利后果的具体责任是被明确规定了的。无责任规定,则无从追责。主体违反文物保护法的禁止性规定或应然性要求的,即不得为而为或应为而不为的,必须依法追责。除此之外,法律没有明确规定为失职或履职不当行为的,不宜进行追责,否则便会产生追责缺乏法律依据的情况,违背依法追责的法治原则。     2.可归责性原则。依法需承担的责任本身是由主体的不履职或不当履职行为所导致的,依法明确可以合法、合理、公正地归结于谁来承担责任和如何承担责任。依法追责的充要条件包括以下四个构成要件:     一是主体在主观上存在过错。只有在其具有故意或重大过失的情况下所产生的不履职或履职不当行为才应被追究责任。如果主体的履职行为根据法定职责要求尽到了足够的注意义务,就不能对其进行追责。追责还应结合履职的客观条件,坚持“主客观相一致”的基本原则。     二是有违法事实。主体的行为违反了文物保护法和相关行业管理的明确规定。不履职或履职不当,应承担被追责的不利后果。没有违法事实,便不应被追责。     三是造成了损害后果。主体的作为或不作为行为致使文物处于危险状态中或是被损毁、破坏,侵害了正常的文物保护管理秩序。     四是行为与损害后果之间存在因果关系。有履职行为便足以产生损害后果。无履职行为,必然不会产生损害后果或者通常不会产生损害后果。即履职行为与损害后果之间具有相当因果关系。主体的不履职或不当履职行为导致了文物安全法益的损害后果,不履职或不当履职行为与文物安全法益受到侵害之间具有因果关系,且这一因果关系是直接的,文物受到损害的后果是由主体的行为直接导致的。     只有依法具备可归责的充要条件,才能启动追责程序。     3.适度性原则。法律责任的追究是归责机关根据法律事先的规定,对违反法定义务的行为主体所进行的法律上的否定性评价,并由行为主体承担法律上的不利负担的机制。在文物安全责任追究过程中,归责机关应当根据行为主体违反文物安全管理法定义务的行为事实、主观故意的大小、造成的严重后果的轻重、后果是否可逆、行为主体职权履行的客观条件与责任的产生是否相关等因素进行综合衡量和判断,以确保责任追究的公平、合理与适度。     五、十三陵文物被盗案行政追责的尺度     对十三陵文物被盗案进行行政追责,应该把握合理的尺度。     1.要实事求是、正视我国文物安全管理的客观现实。近年来,我国文物事业发展迅速,对文物进行安全管理和依法行政、规范管理的要求越来越高。然而,建国后,我国的文物保护事业起步较晚,基础十分薄弱的客观现实却不能不面对。随着近年来经济建设的迅猛发展,文物保护工作与经济发展的矛盾也日渐突出。各级人民政府公布的各级别文物保护单位的数量日渐庞大,但严格按照文物保护法设置专门机构或者专人负责管理工作却未能及时跟上;文物保护经费随财政收入增长而增加各地实现情况不一;文物违法案件、安全事故与刑事案件频发,但全国文物安全管理机构、人员设置却难以满足整体文物安全管理工作的需求,还有一些历史遗留问题、各种情形的产权问题等等。以致形成了当前各地发展不均衡的全国文物安全保护与监督管理的现状同我国日益发展的文物保护事业需求之间的主要矛盾。基层文物安全管理机构级别低、人员少与大量文物保护单位散落在区县的安全管理矛盾很突出,需要政府切实承担主体责任。     2.要坚持依法追责原则,客观认定违法事实。完善的法律体系要求对每种违反义务的行为都设定相应的、可操作的、适当的法律责任,避免只有义务而无相关责任的状况。责任与权利、义务的统一性,从侧面说明了法律的国家强制性。但是,我国现行文物保护法及其实施条例对文物保护监督管理责任往往只有义务性的规定,却没有规定不履行监督管理义务或履行监督管理义务不当的情形和需要依法承担什么样的责任。违法责任不清,便无从追究各级文物行政主管部门的行业监督管理责任。既然法律没有明确规定,就不能对承担十三陵文物安全监督管理职责的各级文物行政部门进行追责,否则就会违反依法追责的法定性原则。在实践中,我们更应当避免因其他因素为了追责而追责的问题发生,避免法的适用的错误。     3.要正确区分不同法律责任形式,认定违法事实。十三陵思陵文物被盗,办事处不按规定履行报告职责,隐瞒案情,致使两个石烛台被犯罪分子占有,长期处于危险当中,影响了公安机关及时立案侦查和追回文物。应承担疏于管理和隐瞒不报刑事案件的渎职责任。此案是基于不可预见的刑事犯罪事实,若立即进行行刑衔接,就会及时恢复被盗文物安全,但办事处隐瞒不报的行为,从客观上切断了上级文物行政主管部门和同级人民政府的监督管理,这种介入因素,对文物安全构成极大危害。办事处负有本案的直接行政责任,应当依法予以追究。但是,作为上级文物监督管理部门的履职行为与十三陵思陵文物被盗刑事案件的发生没有直接因果关系,不应被追究责任。要确保追责的适度,还要遵循权责相统一的原则。在文物违法和犯罪案件频发,严重威胁文物安全的当前形势下,对文物监督管理部门进行责任追究,更应坚持依法原则,不宜盲目扩大责任追究的范围。     在依法治国,建设社会主义法治国家的时代要求下,进行责任追究更应依法进行。我们既要坚持党的领导,又要实现社会主义法治,二者是相互统一的。只有尽快修订并完善我国的文物保护法律法规,明确文物安全责任体系的内部要素、责任形式和责任区分、责任履职保障和责任追究等规定,才能适应当前文物保护工作的法治实践需要,只有为文物事业科学管理提供了明确的法律依据,才能实现法治政府管理目标。只有落实政府的文物保护主体责任,明确各级文物行政主管部门的监管职责,不断加强文物安全监督管理,才能提高文物依法行政和科学管理的综合水平,也才能确保我国文物事业的良性发展。守护好老祖宗留下的珍贵文化遗产,使中华文明得以传承和发展,需要我们共同的努力。
编辑:小明
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